李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下稱《意見》），明確了建立可持續的城市更新模式，到2030年城市開發建設方式轉型初見成效。資金是城市更新可持續的“血液”。從增量建設、大拆大建到存量盤活和品質提升，城市更新模式重大轉型，也迫切需要探索與這一新模式或城市建設新方式相適應的投融資模式。

城市更新項目投資額大、周期較長，須建立多元化、多層級的資金投融機制。為此，《意見》提出健全多元化投融資方式。在此后的國新辦發布會上，國家發改委、財政、金融等管理部門明確了聚焦財政金融政策協同，推進投融資模式創新，推動健全多元化投融資機制。這一機制的內核就是政府引導、市場運作、全社會參與的可持續城市更新投融資模式。

其中，既有國家層面的資金，比如中央預算內投資、超長期特別國債、增發國債以及稅費優惠；也有地方政府財政投入，比如在債務風險可控前提下，發行地方政府專項債券支持更新項目，擴大專項債投向領域和用作項目資本金范圍；還要發揮政策性金融的撬動作用，鼓勵各類金融機構在依法合規、風險可控、商業可持續的前提下參與城市更新，比如強化信貸支持。

另外，《意見》還提出完善市場化投融資模式，吸引社會資本參與城市更新，推動符合條件的項目發行基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化產品、公司信用類債券、信托保險產品等，通過債權投資、股權投資、物權投資等多種方式提供金融支持。同時，發揮經營性物業貸款的作用，支持低效樓宇、既有商業設施、老舊商業街區等更新改造。

過去，城市更新的融資產品也比較多，如商業銀行發放的更新貸款、拆遷或舊改貸款，信托和私募發行的信托貸款、私募基金，以及超大特大城市城中村改造設立的專項借款。但過去以大拆大建為主的模式下，針對城市更新的這些融資，其還款來源要么是項目二級開發階段產生的商品房銷售收入，要么是地方政府土地出讓收入或隱性擔保下的舉債收入。也就是說，仍是以不動產抵押為主的“準房地產”融資模式。

旨在促進城市結構優化、功能完善、文脈賡續、品質提升，且以存量盤活為主的更新模式下，由于抵押物缺失，必須要改變傳統的融資模式。城市更新的新模式落地實施，也迫切需要金融新模式跟進。在我國仍以間接融資（銀行信貸）為主導的情況下，商業銀行需要全面創新完善該領域的授信和貸款管理體系。

因此，在5月20日的新聞發布會上，金融監管總局提出，將抓緊指導金融機構研究制定與城市更新行動相配套的制度流程、業務系統和績效評價體系。具體來說，在項目清單制的基礎上，全面測算項目綜合收益和風險，完善授信審批和風險管控流程，針對不同項目特點，合理合規設置業務品種、貸款額度、期限、利率、還款方式等，做好專款專用和資金封閉管理。

也就是說，針對城市更新這一新領域，量身定制貸款制度體系，包括授信審批、風險控制、績效評價、產品體系等。這一新的貸款模式，不再依托于不動產抵押，而是具體的更新項目不同階段的投入與未來現金流平衡的匹配。這不僅需要金融機構深入理解城市更新行動的內在邏輯，更需要在授信前期就要切入到城市更新專項規劃、詳細規劃中目標和指標的理解上。

這就需要在各級規劃中做好資產配置方案，這是城市更新新模式對規劃的新要求。具體來說，在編制專項規劃和詳細規劃中，不僅僅考慮空間布局和形態，更重要的是要把資源和資產的要素疊加進去。比如，老舊片區更新改造中加強文化、旅游、餐飲、休閑娛樂等一體打造；比如，在老舊社區、街區補短板方面，重點發力加強城市排水、燃氣、供熱等地下管網更新改造。

再比如，推動建筑功能轉換和混合利用，完善設施設備、充分利用地下空間，植入新業態、新功能、新場景，為老舊區域注入新的活力，促進經濟發展與產業升級。這樣，不僅低效閑置的土地或空間價值被釋放出來了，而且實現了多種資產（含公共配套）組合供應，存量資產就實現了保值增值。在這其中，寶貴的財政資金發揮的是四兩撥千斤的撬動效果。

一是構建以城市國土空間總體規劃定目標定重點、專項規劃建路徑建機制、詳細規劃控指標定功能的三級規劃傳導機制，努力提升城市資產、資源的價值；二是財政資金著重花在“補短板”上面，即涉及安全底線以及民生福祉的地上基礎設施和“地下工程”。這些屬于純公共品，需要財政資金投入，從而掃清了社會資金進入的障礙，也提高社會資金的預期收益。

當然，還需要在用地、規劃、技術規范等方面提供扶持政策。首先，《意見》提出土地復合利用，統籌地上和地下空間，復合利用土地的用途可按主用途確定。比如，地上空間可以增補綠地設施、老年活動空間，地下空間可以用來做停車場、社區商業等等；其次，容積率獎勵政策方面，對于多保留了文物設施、公共設施的改造項目，可給予建筑面積的一定補償。最后，要明確一些技術規范，消除政策、規范、產權登記方面的不確定性。比如，存量物業部分有歷史遺留問題，需明細產權邊界和權利，比如土地和建筑物的地籍要清楚、產權要明晰，改造后哪些產權可交易、物權可經營，哪些增值可分享。

此外，還要在控規中給予更多的彈性可變區間和自由裁量權，以平衡不可預見的成本，產生可預計的收益預期，激勵社會資金進入。因此，在規劃階段就要對包括銀行在內的社會資金準入給予賦權。同時，基于共治、共享的理念，業主、居民、商戶也要參與到詳細規劃的編制中，形成“我參與、我受益”的理念，從而匯集到更廣泛的社會資金，形成全社會參與的新機制。