21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 記者黃婉儀，王俊 廣州，北京報(bào)道

全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)新鮮出爐。

4月10日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）公開(kāi)發(fā)布。

強(qiáng)化反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是《意見(jiàn)》的重點(diǎn)內(nèi)容，其中大篇幅提到強(qiáng)化制度、規(guī)則、監(jiān)管來(lái)推動(dòng)加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，包括維護(hù)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)制度、推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管公平統(tǒng)一、進(jìn)一步規(guī)范不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為。

在“有效市場(chǎng)，有為政府”的工作原則中，《意見(jiàn)》提及“強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)地位”。對(duì)此，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組成員、上海交通大學(xué)特聘教授王先林在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪(fǎng)時(shí)分析指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定性作用就是讓價(jià)值規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律和供求規(guī)律在資源配置中起決定性作用。雖然競(jìng)爭(zhēng)政策只是經(jīng)濟(jì)政策的一個(gè)組成部分，但是相對(duì)于其他經(jīng)濟(jì)政策，競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一項(xiàng)基礎(chǔ)甚至是優(yōu)先的經(jīng)濟(jì)政策。

嚴(yán)格開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查

何謂全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)？《意見(jiàn)》稱(chēng)，加快建立全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)制度規(guī)則，打破地方保護(hù)和市場(chǎng)分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點(diǎn)，促進(jìn)商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，加快建設(shè)高效規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)、充分開(kāi)放的全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，全面推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)由大到強(qiáng)轉(zhuǎn)變，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系、構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

立破并舉，完善制度，這是建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的一項(xiàng)工作原則。

《意見(jiàn)》指出，從制度建設(shè)著眼，明確階段性目標(biāo)要求，壓茬推進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，同時(shí)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著力解決突出矛盾和問(wèn)題，加快清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，破除各種封閉小市場(chǎng)、自我小循環(huán)。

“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)一直是我國(guó)市場(chǎng)化改革的重要目標(biāo)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)法研究中心執(zhí)行主任韓偉在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪(fǎng)時(shí)表示，國(guó)務(wù)院早在1980年發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》便強(qiáng)調(diào)要打破地方封鎖和部門(mén)分割。由于央方關(guān)系復(fù)雜、各地發(fā)展不平衡、績(jī)效考核導(dǎo)向等原因，條塊分割的問(wèn)題在我國(guó)長(zhǎng)期存在。 

“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)意味著市場(chǎng)在一國(guó)空間內(nèi)對(duì)資源配置起決定性作用，只有彰顯市場(chǎng)機(jī)制核心的競(jìng)爭(zhēng)政策在各類(lèi)政策協(xié)調(diào)的過(guò)程中處于基礎(chǔ)地位，才能更優(yōu)地實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府的結(jié)合。”韓偉指出。

因此，維護(hù)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)制度、強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法對(duì)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)尤為重要。

王先林指出，反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)是為了使競(jìng)爭(zhēng)更公平更健康，保障市場(chǎng)的統(tǒng)一，防止分割封鎖，體現(xiàn)了有效市場(chǎng)與有為政府的結(jié)合。強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策，反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也是各國(guó)的普遍做法。

不過(guò)，韓偉也提及目前全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)面臨的阻力，“阻力部分源于各地出臺(tái)的干擾市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的政策文件，比如市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的不當(dāng)限制。公平競(jìng)爭(zhēng)審查主要針對(duì)政府抽象行為，結(jié)合我國(guó)轉(zhuǎn)軌現(xiàn)狀，加大這方面的執(zhí)法力度更為迫切，也更具挑戰(zhàn)。”

本次《意見(jiàn)》多處強(qiáng)調(diào)“公平競(jìng)爭(zhēng)審查”，包括要求對(duì)新出臺(tái)政策嚴(yán)格開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查，完善公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，研究重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)性審查規(guī)則。

王先林表示，公平競(jìng)爭(zhēng)審查是指競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)通過(guò)分析、評(píng)價(jià)擬定的或者現(xiàn)行的政策可能或者已經(jīng)產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)影響，提出不妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)而且對(duì)競(jìng)爭(zhēng)限制最小的替代方案的行為。

“公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度已經(jīng)被越來(lái)越多的國(guó)家采用，并被證明是約束政府權(quán)力不當(dāng)行使，維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)的有力措施，為市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用提供了必要的制度保障。”王先林進(jìn)一步說(shuō)道。

健全經(jīng)營(yíng)者集中分類(lèi)分級(jí)審查制度

建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，需要維護(hù)統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)制度、強(qiáng)化統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法。

《意見(jiàn)》中提到“研究重點(diǎn)領(lǐng)域和行業(yè)性審查規(guī)則，健全審查機(jī)制，統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)”“強(qiáng)化部門(mén)聯(lián)動(dòng)，建立綜合監(jiān)管部門(mén)和行業(yè)監(jiān)管部門(mén)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，統(tǒng)籌執(zhí)法資源，減少執(zhí)法層級(jí)，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)范執(zhí)法行為”。

以反壟斷執(zhí)法中典型的經(jīng)營(yíng)者集中為例，《意見(jiàn)》特別提到，完善壟斷行為認(rèn)定法律規(guī)則，健全經(jīng)營(yíng)者集中分類(lèi)分級(jí)反壟斷審查制度。

韓偉認(rèn)為，對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中，我國(guó)采取的是事前審查制度且一直由中央執(zhí)法，由于執(zhí)法資源有限，這方面執(zhí)法壓力一直很大。

事實(shí)上，近年來(lái)掀起互聯(lián)網(wǎng)反壟斷監(jiān)管風(fēng)潮中，以收并購(gòu)為重要內(nèi)容的經(jīng)營(yíng)者集中成為反壟斷執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域。從2020年末開(kāi)始，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中已成為反壟斷監(jiān)管重點(diǎn)。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，2021年互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域共有85件違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中被處罰案例。2022年1月，市場(chǎng)監(jiān)管總局再次公布對(duì)13起未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案作出行政處罰決定，多家互聯(lián)網(wǎng)巨頭在列。

韓偉表示，目前建立的普通案件和簡(jiǎn)易案件區(qū)分模式一定程度上提升了執(zhí)法效率，下一步可探索部分簡(jiǎn)易案件如何向地方分流，具體分流機(jī)制的構(gòu)建可以結(jié)合特定指標(biāo)進(jìn)行分類(lèi)分級(jí)。此外，不同行業(yè)的區(qū)分，也是優(yōu)化經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查工作機(jī)制過(guò)程中可以關(guān)注的視角。

值得注意的是，《意見(jiàn)》還提到“加強(qiáng)對(duì)金融、傳媒、科技、民生等領(lǐng)域和涉及初創(chuàng)企業(yè)、新業(yè)態(tài)、勞動(dòng)密集型行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者集中審查”。

“涉初創(chuàng)企業(yè)和勞動(dòng)密集型行業(yè)的集中交易，近年已引發(fā)全球多個(gè)反壟斷轄區(qū)的關(guān)注。”韓偉對(duì)此分析稱(chēng)，初創(chuàng)企業(yè)往往代表市場(chǎng)的創(chuàng)新活力，反壟斷執(zhí)法可能會(huì)關(guān)注收購(gòu)方是否為了避免未來(lái)受到初創(chuàng)企業(yè)的有力約束而提前實(shí)施扼殺性收購(gòu)，進(jìn)而降低包括創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)在內(nèi)的不同維度的競(jìng)爭(zhēng)水平。勞動(dòng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題近年也逐步引起各國(guó)重視，除了互不挖角、競(jìng)業(yè)禁止等相關(guān)的反競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議，集中交易對(duì)勞動(dòng)市場(chǎng)的影響也引發(fā)關(guān)注。疫情影響下勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題更為突出，針對(duì)勞動(dòng)密集型企業(yè)，如何基于反壟斷執(zhí)法邏輯予以適當(dāng)考量也是當(dāng)前各國(guó)面臨的重要問(wèn)題。

王先林認(rèn)為，由于初創(chuàng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)潛力無(wú)法反映在營(yíng)業(yè)額或市場(chǎng)份額的標(biāo)準(zhǔn)之中，因而就容易逃脫目前的反壟斷事前審查。加強(qiáng)對(duì)初創(chuàng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者集中的反壟斷審查，有利于防止大型平臺(tái)企業(yè)憑借資本優(yōu)勢(shì)無(wú)序擴(kuò)張，扼殺創(chuàng)新企業(yè)。